湘西土家族苗族自治區(qū)概況——民族區(qū)域自治（三）

    第三節(jié)　法制建設(shè)

　　一、制定自治條例和單行條例

　　制定自治條例和單行條例，是憲法和民族區(qū)域自治法賦予民族自治地方的特殊權(quán)利。湘西是較早實(shí)行民族區(qū)域自治的地方之一，同時(shí)也是較早制定類似于現(xiàn)在所說(shuō)的單行條例即單行法規(guī)的地方之一。如1952年8月湘西苗族自治區(qū)成立時(shí)通過(guò)的《湘西苗族自治區(qū)人民政府組織條例》；又如1955年4月制定的《湖南省湘西苗族自治州人民代表大會(huì)組織條例》，于1956年5月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，更趨于單行條例的性質(zhì)。

　　1978年3月《中華人民共和國(guó)憲法》公布，賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。1980年9月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)民族委員會(huì)第二次會(huì)議著重討論和布置民族立法工作。10月，湘西自治州即著手制定自治條例，并于1986年公布施行。20世紀(jì)90年代后，湘西自治州積極開(kāi)展民族立法工作，至2006年6月，先后制定與變動(dòng)的自治條例和單行條例共14件，具體為：

　　《湘西土家族苗族自治州自治條例》（1986年制定，2002年修正）；國(guó)土資源開(kāi)發(fā)保護(hù)條例（1991年制定）；各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民法院、人民檢察院工作條例（1992年制定）；礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例（1995年制定，1999年修訂）；個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)益保護(hù)條例（1996年制定）；電信管理?xiàng)l例（1996年制定，2006年廢止）；環(huán)境保護(hù)若干規(guī)定（1996年制定，2005年廢止）；鄉(xiāng)村公路條例（2000年制定）；吉首市城區(qū)飲用水水源保護(hù)條例（2000年制定）；河道管理?xiàng)l例（2001年制定）；鳳凰歷史文化名城保護(hù)條例（2004年制定）；里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例（2005年制定）；環(huán)境保護(hù)條例（2005年制定）；民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例（2006年制定）。

　　下面，就部分條例的制定和內(nèi)容作一簡(jiǎn)要介紹。

　　《湘西土家族苗族自治州自治條例》（以下簡(jiǎn)稱“自治條例”）1980年10月，中共湘西自治州委、州革命委員會(huì)根據(jù)憲法的規(guī)定和五屆全國(guó)人大民族委員會(huì)第二次會(huì)議精神，決定制定自治條例，成立州民族立法辦公室。1981年6月州六屆人大常委會(huì)成立后，條例的起草工作交由州人大常委會(huì)辦公室負(fù)責(zé)。經(jīng)十余次修改、討論、匯報(bào)，于1986年7月27日經(jīng)湖南省六屆人大常委會(huì)第20次會(huì)議批準(zhǔn)，從1986年9月20日起施行。自治條例的公布施行，把黨和國(guó)家的民族區(qū)域自治政策在湘西自治州的施行，用民族法規(guī)的形式固定下來(lái)，對(duì)保障湘西自治州行使自治權(quán)利，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)全州的改革、發(fā)展、穩(wěn)定和扶貧攻堅(jiān)等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著形勢(shì)的變化，自治條例有必要作出修改。2001年4月，州人大常委會(huì)決定修改自治條例。五易其稿，修正或增補(bǔ)33處，2002年3月29日經(jīng)州十屆人大五次會(huì)議審議通過(guò)，6月3日?qǐng)?bào)湖南省九屆人大常委會(huì)第29次會(huì)議批準(zhǔn)，7月1日施行。在全國(guó)30個(gè)自治州中，湘西自治州率先完成了自治條例修訂工作。修訂后的自治條例共7章60條，即總則8條，自治機(jī)關(guān)7條，人民法院和人民檢察院3條，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)30條，財(cái)政金融6條，民族關(guān)系3條，附則3條。

　　《湘西土家族苗族自治州鳳凰歷史文化名城保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“鳳凰保護(hù)條例”）2001年4月8日，國(guó)務(wù)院總理朱镕基視察鳳凰，對(duì)加強(qiáng)鳳凰歷史文化名城保護(hù)和建設(shè)作出重要指示。同年12月17日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)鳳凰為國(guó)家歷史文化名城。2003年3月，鳳凰縣人民政府要求制定鳳凰保護(hù)條例。經(jīng)多次修改，于2004年2月28日州十一屆人大二次會(huì)議通過(guò)，5月31日經(jīng)湖南省十屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議批準(zhǔn)，自7月1日起施行。鳳凰保護(hù)條例共6章37條，即總則6條，鳳凰古城保護(hù)13條，黃絲橋古城和南方長(zhǎng)城保護(hù)5條，民族民間文化保護(hù)4條，法律責(zé)任7條，附則2條。

　　《湘西土家族苗族自治州里耶歷史文化名鎮(zhèn)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“里耶保護(hù)條例”）2002年4月，龍山縣里耶古城遺址一號(hào)古井中，發(fā)掘出3.7萬(wàn)余枚秦簡(jiǎn)牘，專家認(rèn)為“這是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)考古學(xué)上最為重要的發(fā)現(xiàn)之一”。同年11月，里耶古城遺址被國(guó)務(wù)院增補(bǔ)為全國(guó)第五批重點(diǎn)文物保護(hù)單位。2005年1月24日，里耶鎮(zhèn)被批準(zhǔn)為湖南省歷史文化名鎮(zhèn)。2003年8月，龍山縣人民政府要求立法保護(hù)里耶古鎮(zhèn)。經(jīng)幾易其稿，里耶保護(hù)條例于2005年3月31日州十一屆人大第三次會(huì)議通過(guò)，5月29日湖南省第十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議批準(zhǔn)，自7月1日起施行。里耶保護(hù)條例共6章32條，即總則6條，文物的保護(hù)8條，歷史文化街區(qū)的保護(hù)8條，自然環(huán)境和民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)4條，法律責(zé)任5條，附則1條。

　　《湘西土家族苗族自治州民族民間文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱“民保條例”）2004年4月13日，湘西自治州被批準(zhǔn)列入第二批“中國(guó)民族民間文化保護(hù)工程”綜合試點(diǎn)單位。立法保護(hù)民族民間文化遺產(chǎn)，顯得尤為迫切和必要。2004年10月，州人大常委會(huì)決定將民保條例納入立法規(guī)劃。翌年3月，州人民政府成立起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作班子。經(jīng)十余次修改，于2006年3月29日州十一屆人大第四次會(huì)議通過(guò)，5月31日湖南省第十屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議批準(zhǔn)。在國(guó)務(wù)院決定的從2006年起，每年6月的第二個(gè)星期六（2006年6月的第二個(gè)星期六為10日）為中國(guó)的“文化遺產(chǎn)日”之日起施行。民保條例共6章36條，即總則7條，搶救與保護(hù)7條，認(rèn)定與傳承10條，管理與利用7條，獎(jiǎng)勵(lì)與處罰3條，附則2條。

　　縱觀湘西自治州地方立法，有四大突出：即突出地方特色，突出變通，突出可操作性，突出生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

　　上述條例的制定實(shí)施，是湘西自治州民族立法的重要成果，是將國(guó)家法律與行政法規(guī)結(jié)合湘西自治州實(shí)際的完善和補(bǔ)充，對(duì)維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，保障湘西自治州各民族的平等權(quán)利、自治權(quán)利和其他合法權(quán)利與利益，促進(jìn)湘西自治州的共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展，發(fā)揮了并且必將繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。

　　二、依法治州

　　（一）法制機(jī)構(gòu)建設(shè)

　　公安、檢察、法院、司法為執(zhí)法、司法行政專職機(jī)構(gòu)。

　　公安1950年3月，永順專署公安處成立。1952年8月，湘西苗族自治區(qū)公安處成立。1957年9月，更名為湘西土家族苗族自治州公安局。

　　檢察1951年，永順行政辦事處設(shè)置人民檢察署。1953年4月，建立湘西苗族自治區(qū)人民檢察署。1957年9月更名為湘西土家族苗族自治州人民檢察院。

　　法院1950年，成立湖南省高等法院永順專署分院。1952年8月，成立湖南省人民法院湘西苗族自治區(qū)中級(jí)人民法院。1957年9月，更名為湖南省人民法院湘西土家族苗族自治州中
級(jí)人民法院。

　　“文化大革命”期間，公、檢、法受到?jīng)_擊。1968年2月，州、縣公、檢、法實(shí)行軍事管制。5月，州、縣相繼成立人民保衛(wèi)組，隸屬同級(jí)革命委員會(huì)，為革命委員會(huì)承辦公安、檢察、法院等部門業(yè)務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)。1973年7月、1973年11月、1978年下半年，州、縣兩級(jí)公安局、檢察院、法院相繼恢復(fù)。

　　司法　1980年11月，湘西土家族苗族自治州司法局成立，主管全州司法行政。

　　政府法制  1986年6月，湘西自治州政府辦內(nèi)設(shè)法規(guī)科。1990年7月升格為縣局級(jí)州人民政府法制辦公室，對(duì)外行使政府法制工作職能。1993年加掛“州人民政府行政復(fù)議辦公室”牌子。

　　州人大常委會(huì)及其法制工作委員會(huì)、州人民政府法制辦擔(dān)負(fù)全州地方立法、法制監(jiān)督、法制宣傳教育等工作。

　　另外，全州基層派出所、法庭、司法所和人民調(diào)解員組織機(jī)構(gòu)建設(shè)不斷加強(qiáng)。律師事務(wù)所管理逐步規(guī)范。2004年末，全州有16家律師事務(wù)所，106名執(zhí)業(yè)律師。

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　　早在土地革命時(shí)期，中共湘鄂川黔邊省委即在湘西開(kāi)展《紅色政權(quán)的憲法大綱》、《土地革命法》等宣傳教育，湘西具有光榮的法制宣傳教育史。新中國(guó)成立后，大張旗鼓地宣傳《減租減息條例》、《懲治反革命條例》、《土地改革法》、《中華人民共和國(guó)憲法》等法律、法令和法規(guī)，為建設(shè)和鞏固人民民主政權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民正常生產(chǎn)、生活秩序，保證民主改革和社會(huì)主義改造任務(wù)的順利完成，發(fā)揮了重要作用。中共十一屆三中全會(huì)后，法制宣傳逐步納入正常軌道。1984年12月，州七屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議作出《關(guān)于加強(qiáng)法制宣傳教育的決議》。從1986年開(kāi)始，每5年為一個(gè)階段，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，有重點(diǎn)地開(kāi)展法制宣傳教育，至2005年，完成“四五普法”。為此，州成立普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，州委、州人大、州政府下發(fā)了若干普法依法治州文件。州領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法，各級(jí)黨校辦班培訓(xùn)普法骨干，各單位組織集中學(xué)習(xí)，干部、職工自學(xué)普法讀本。多次進(jìn)行普法考試和法律知識(shí)競(jìng)賽，僅2004年，就有48名州級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、11.00余名縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和9.2萬(wàn)名科、科以下干部、企事業(yè)單位職工參加學(xué)法集中考試。利用街頭墟場(chǎng)、廣播影視、報(bào)紙書(shū)刊、中小學(xué)教材、山歌苗歌宣傳，使更廣大的群眾受到法制教育。每年5月，為農(nóng)村法制宣傳月，組織開(kāi)展法制宣傳小分隊(duì)、萬(wàn)名干部送法下鄉(xiāng)活動(dòng)，采取街頭法律咨詢、培訓(xùn)村組干部、給村民上輔導(dǎo)課、組織法律知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)猜、表演法制文藝節(jié)目、贈(zèng)送法制宣傳資料等形式，廣泛開(kāi)展農(nóng)村法制宣傳教育和民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建活動(dòng)。基層民主進(jìn)一步擴(kuò)大，社區(qū)建設(shè)和村民自治工作穩(wěn)步開(kāi)展，人民群眾維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。

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　　1999年10月至2005年《行政復(fù)議法》實(shí)施以來(lái)，湘西自治州各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共受理行政復(fù)議申請(qǐng)1002件（其中州本級(jí)146件），全部在法定期限內(nèi)審理完畢，按期審結(jié)率達(dá)100%。在案件審結(jié)結(jié)果中維持的658件，占66%；撤銷重作、變更或責(zé)令履行的134件，占13010；經(jīng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人主動(dòng)撤回申請(qǐng)的210件，占21%。州各級(jí)行政執(zhí)法單位都建立了《行政執(zhí)法案件評(píng)查制度》、《重大行政處罰備案制度》和《錯(cuò)案通報(bào)及責(zé)任追究制度》。

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　　新中國(guó)成立后，湘西自治州各級(jí)人民政府及機(jī)關(guān)工作人員絕大多數(shù)都能依法行政，心系人民群眾，為群眾排憂解難。《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政許可法》、《立法法》及《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布實(shí)施后，湘西自治州廣泛、深入開(kāi)展宣傳學(xué)習(xí)，下發(fā)《湘西自治州人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的意見(jiàn)》，成立以州長(zhǎng)為組長(zhǎng)的推進(jìn)依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，依法行政進(jìn)一步規(guī)范，努力杜絕盲目性和隨意性。各級(jí)政府按照建設(shè)法治政府的要求，堅(jiān)持依法行政。一是深化行政審批制度改革，嚴(yán)格規(guī)范行政審批行為，提高行政效率；二是完善重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、聽(tīng)證制度和重大決策專家咨詢制度，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化；三是認(rèn)真貫徹行政許可法，進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制，建立和完善行政執(zhí)法評(píng)議考核制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，確保執(zhí)法為民不擾民，執(zhí)法公平公正，堅(jiān)決克服和糾正行政執(zhí)法中的不作為和亂作為現(xiàn)象，提高依法行政水平。各級(jí)人民政府認(rèn)真執(zhí)行州人大及常委會(huì)決議、決定，自覺(jué)接受人大法律監(jiān)督和政協(xié)民主監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范行政許可行為，改進(jìn)行政許可方式，減少行政許可項(xiàng)目。2005年，全面完成州直各行政執(zhí)法單位行政許可事項(xiàng)目錄和非行政許可事項(xiàng)目錄的清理審核工作，先后取消、減少行政審批項(xiàng)目1208項(xiàng)。政務(wù)服務(wù)中心全面啟動(dòng)。州政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立于2003年2月，同年10月正式對(duì)外啟動(dòng)運(yùn)行。中心常駐單位22個(gè)，非常駐單位26個(gè)，聯(lián)絡(luò)單位10個(gè)。納人中心集中辦理的行政審批項(xiàng)目403項(xiàng)，收費(fèi)項(xiàng)目2300多項(xiàng)。推行“一個(gè)窗口受理、一站式審批、一票制收費(fèi)、一條龍服務(wù)、限時(shí)辦結(jié)”的基本工作方式和程序，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，集中辦公，大大方便了辦事單位。

　?。ㄎ澹﹫?zhí)法監(jiān)督

　　各級(jí)人大充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，積極開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督。20世紀(jì)80年代，大量法律公布實(shí)施，湘西自治州人大常委會(huì)采取“條塊結(jié)合、自查自糾、組織抽查、總結(jié)整改”的方法，特別是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政、司法機(jī)關(guān)及工作人員學(xué)法執(zhí)法情況實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督檢查。1986-1988年3年間，就對(duì)54個(gè)法律法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行了檢查。20世紀(jì)90年代后，一是對(duì)重大個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，州人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)親自督辦；二是根據(jù)“突出重點(diǎn)，講求實(shí)效的原則”，有針對(duì)性有重點(diǎn)地開(kāi)展執(zhí)法檢查。2001年重點(diǎn)檢查《森林法》的貫徹執(zhí)行情況，并通過(guò)《關(guān)于保護(hù)和發(fā)展森林資源加快林業(yè)建設(shè)的決議》。2002年省、州、縣市三級(jí)人大常委會(huì)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境綜合執(zhí)法檢查，政府取消行政審批項(xiàng)目416項(xiàng)，違規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目被停止。州政府積極加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，開(kāi)展依法行政工作目標(biāo)管理考核檢查，并形成制度。2003年對(duì)義務(wù)教育法、民族區(qū)域自治法，2004年對(duì)農(nóng)業(yè)法、中小企業(yè)促進(jìn)法，2005年對(duì)鄉(xiāng)村公路條例、勞動(dòng)法等進(jìn)行重點(diǎn)檢查，將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題向州政府提出交辦意見(jiàn)，并進(jìn)行嚴(yán)格的跟蹤督辦，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)法律法規(guī)在湘西自治州的貫徹實(shí)施，依法治州穩(wěn)步推進(jìn)。