優(yōu)化設計地方政府規(guī)制做好旅游開發(fā)保護工作

設立統(tǒng)一權威的協(xié)調(diào)工作機制，確立責任明晰的景區(qū)規(guī)制權
　　首先，設立統(tǒng)一權威的協(xié)調(diào)機制可以很好地調(diào)節(jié)規(guī)制沖突，激勵規(guī)制機構更為科學有效地管理。其次，協(xié)調(diào)機制可以通過成立權威的協(xié)調(diào)工作組實現(xiàn)。協(xié)調(diào)工作組的主要任務是通過外部壓力解決機構內(nèi)部爭議及沖突，避免規(guī)制重疊及規(guī)制真空。當規(guī)制機構之間出現(xiàn)意見和矛盾時，經(jīng)過工作組科學論證以后，以工作組的意見為最終意見。下設地方一級具有相當規(guī)制權的協(xié)調(diào)工作組，通過有效的權利制衡機制，使各方利益能在統(tǒng)一管理中協(xié)調(diào)一致。再次，明確規(guī)制權，保證規(guī)制機構的規(guī)制權限。同時落實相關責任，明確公共性旅游資源隸屬，結合實際情況，具體落實到相關責任部門，由固定的部門對公共性旅游資源負責。

完善經(jīng)濟規(guī)制，規(guī)范企業(yè)行為
　　首先需要對企業(yè)進行資質(zhì)認證，制定科學的選擇標準。在此基礎上，根據(jù)景區(qū)的不同級別，給予行業(yè)準入。經(jīng)營企業(yè)的進入資格得到認證之后要簽訂責、權、利明確的合同來規(guī)范企業(yè)行為，并嚴格按照合同履行。經(jīng)營合同應保證合同期滿所有資產(chǎn)的所有權歸政府，將景區(qū)的使用權、部分收益權和部分處分權交由經(jīng)營企業(yè)運作；規(guī)定質(zhì)量保護標準。在經(jīng)營合同期滿后，對獲得經(jīng)營權的企業(yè)重新考核，以確保企業(yè)行為符合合同要求，審核通過后方可續(xù)簽合同?；蛲ㄟ^經(jīng)營權重新投標等形式競標，開始新一輪的經(jīng)營合約。
　　為避免打擊投資的積極性，要保證政策的連續(xù)性，使經(jīng)營權限合法化，形成制度保障。同時配合多種經(jīng)濟激勵方式，如金額合理、方向明確的稅收和補貼等，引導企業(yè)的經(jīng)濟行為與社會利益的發(fā)展方向一致。

細化質(zhì)量規(guī)制，進行科學評估和綠色核算
　　公共資源類旅游景區(qū)資源保護績效評估有很多種方法，其中專家判斷法最為常用。專家可以是具有一定工作經(jīng)驗的安全環(huán)保、生產(chǎn)技術、能源、設備等方面的業(yè)內(nèi)人士，也可以是本行業(yè)中具有一定專業(yè)知識的專家。在專家選擇方面要統(tǒng)籌，既要有資源保護的行家，也要有經(jīng)營企業(yè)管理人員參與，公平公正地對資源開發(fā)利用狀況進行科學評價。專家還需要對景區(qū)資源的性質(zhì)、功能分區(qū)、保護措施、游客容量和旅游承載力等內(nèi)容做出科學規(guī)定。
　　質(zhì)量規(guī)制的實質(zhì)是通過將外部費用計入企業(yè)的實際成本，減少經(jīng)營企業(yè)過度開發(fā)的沖動，實現(xiàn)私人成本和社會成本的一致，促使他們改變行為方式。綠色核算是將外部成本內(nèi)部化，約束經(jīng)營企業(yè)的行為。通過對景區(qū)定期監(jiān)測和反饋，將旅游開發(fā)中生態(tài)環(huán)境資源的損耗與折舊、環(huán)境損害與預防費用支出以及環(huán)境恢復費用支出作為旅游收入或支出的項目，定量反映到經(jīng)營企業(yè)經(jīng)濟成本當中。如向經(jīng)營企業(yè)收取超標排污費、污水排污費，由經(jīng)營企業(yè)從投資回報中支付，以控制經(jīng)營企業(yè)對環(huán)境造成污染。

建立完善法律規(guī)制體系
　　首先，需要憲法明確公共資源類旅游景區(qū)所有權歸國家，國務院代表國家對其實施所有權。如《中華人名共和國自然遺產(chǎn)保護法(征求意見稿)》規(guī)定：“自然遺產(chǎn)所在地縣級以上地方人民政府應當依據(jù)自然遺產(chǎn)的類型，設立國家級自然保護區(qū)管理機構或者國家級風景名勝區(qū)管理機構(統(tǒng)稱自然遺產(chǎn)保護管理機構)專門負責保護、管理工作?！边@為旅游區(qū)資源保護提供了直接的法律依據(jù)。其次，省人大也可以結合張家界的實際制訂《遺產(chǎn)保護法》的實施細則或修改《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護條例》，使其更加全面和更具操作性，達到更有效保護張家界旅游資源的目的。再次，理順產(chǎn)權關系，建立有效的、法定的管理體制，在旅游資源保護中依法加強政府規(guī)制，建立完整有效的監(jiān)督保護體系，設定民眾團體的公益訴權機制，監(jiān)督政府依法行政。從司法程序上促進旅游資源保護的司法化，增大保護旅游資源的執(zhí)法力度，限制過度開發(fā)，促進旅游資源可持續(xù)利用。

建立多元監(jiān)督制衡機制
　　多元監(jiān)督體通過多種方式直接或間接影響政府決策，其調(diào)查結果及監(jiān)督結果在處理實際問題時應具有參考性，其通過發(fā)布研究、評估報告，揭示經(jīng)營活動造成的環(huán)境影響，應引起相關部門的關注。關鍵是尋找到一種制衡的多元監(jiān)督機制。要建立全覆蓋的社會反饋機制，對旅游資源的保護與開發(fā)實行全民監(jiān)督管理。這種機制既包括人民代表、政協(xié)委員、工商聯(lián)、民眾組織、社會團體、新聞媒體等傳統(tǒng)的社會渠道反饋，又包括市場主體渠道反饋。政府規(guī)制方應高度關注各方的反饋，并將觀測范圍擴大到市場投資主體、社區(qū)、旅游從業(yè)人員和社會組織，構建一個以政府為中心的拓撲型蛛網(wǎng)結構。各級政府一方面接受黨委的領導和人大、政協(xié)等的監(jiān)督，另一方面還接受民眾、新聞媒體和社會組織的監(jiān)督。
....... （作者系市地稅局法規(guī)科副科長）